自2018年3月，中共中央印发《深化党和国家机构改革方案》以来，国土空间规划作为一个全新的规划名称一直是相关主管部门和国土、城乡规划两大行业机构高度关注并讨论的热点话题。

2018年8月1日中共中央办公厅 国务院办公厅关于印发《自然资源部职能配置、内设机构和人员编制规定》的通知前后，部分省市也陆续开展了先行先试工作，进一步探索国土空间规划编制的技术方法，包括广西、浙江以及广州、武汉等。

尤其近段时间，随着在闭幕不久的全国两会上，习近平总书记在参加十三届全国人大二次会议内蒙古代表团审议时强调，“要坚持底线思维，以国土空间规划为依据，把城镇、农业、生态空间和生态保护红线、永久基本农田保护红线、城镇开发边界作为调整经济结构、规划产业发展、推进城镇化不可逾越的红线”。

习近平参加两会内蒙古代表团审议

自然资源部部长陆昊也在“部长通道”接受采访时提到，自然资源部已经牵头起草了《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》、《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》和《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系指导意见》等文件，尤其提到上述意见已经过中央深改委审议通过，将全面启动实施。这标志着国土空间规划体系建设工作将全面实施。

自然资源部部长陆昊接受采访

近日来，国内各大设计机构也陆续发布了有关市县层级国土空间规划编制的相关文章，包括中规院业务技术交流中涉及的部分研究成果、深规院的课题研究成果以及浙江大学规划院的部分研究成果等等。

本文通过梳理国土空间规划提出的背景、当前部分省市、行业机构关于国土空间规划研究的基本思路以及其他学者的研究观点，梳理出以下几个方面认识，以期能更精准的理解国土空间规划编制工作。

Part.1

关于国土空间规划的提出及要求

我国的空间规划体系起步较早，土地利用规划、城乡规划、主体功能区规划等都是其典型代表，但国土空间规划体系正式缘起于十八大提出的“大力推进生态文明建设，优化国土空间格局”。自此到自然资源部“三定”方案发布，其脉络及要求逐步更加清晰。

由此观之，国土空间规划的要求和目标即为发挥战略性、科学性、协调性、权威性的作用，健全用途管制，并对各专项规划起到指导和约束的作用。

国土空间规划主要要求与目标

其意义主要体现在四个方面：

一是系统解决各类空间性规划存在的突出问题，提升空间规划编制质量实施效率。

二是理顺规划关系，精简规划数量，健全全国统一、相互衔接、分级管理的空间规划体系。

三是改革创新规划体制机制，更好地发挥规划的引领和管控作用，更好服务于“放管服”改革，降低规划领域制度性交易成本。

四是落实“互联网+政务”，推进数字化、信息化和智慧化进程，推动空间管理创新，提高国土空间治理能力现代化。

Part.2

国土空间规划编制的几个核心点

通过梳理国内部分地区“多规合一”的试点成果及当前浙江、广西、广州、武汉、厦门等省市国土空间规划试点编制的情况，结合国内学者关于国土空间规划编制的研究探索，以及各大设计机构已经形成的阶段性研究成果，应该说在具体的研究和编制内容上，有以下几个基本共识：

第一，即对当前执行的规划情况进行统一的实施评价，全面掌握现行规划存在的突出矛盾和问题。

第二，全面开展“双评价”工作，即资源环境承载力评价和国土空间适宜性评价两个方面。

第三，进一步划定“三线”工作，明确空间管控重点与机制。即在前者工作基础上，进一步划定生态保护红线、永久基本农田保护红线和城镇开发边界。

第四，关于规划编制的序列问题。即纵向传导与横向传导同步推进。

1关于规划实施评价

开展规划实施评价的目的主要是掌握现行规划的成效和存在的突出问题，作为规划调整的重要依据。其评估的对象包括主体功能区规划、城市总体规划以及土地利用规划、环境保护规划等，其内容主要包括但不限于以下四个方面：

一是对以城市性质与规模、城市发展目标与战略为主的城市发展战略评估；

二是对以空间管制、公共服务体系、市政基础、生态、交通体系、历史文化保护以及产业发展等为主的用地空间布局评估；

三是对规划决策机制体制的评估；

四是对以规划体系构建及管理体系为主的规划编制体系评估。

2关于开展“双评价”工作

开展“双评价”工作的主要目的就是要掌握资源环境承载能力和国土空间开发的潜力，进一步核定城市发展的底线极限。

其中资源环境承载能力评价是国土空间规划编制的主要依据，是对自然资源和生态环境本底条件的综合评价，反映国土空间对承载开发、农业生产、生态保护的承载等级等。

承载能力越高，意味着越能够支撑经济社会发展，成为未来建设用地布局的首选区域；其承载能力越低，则意味着对经济社会发展的承载能力越弱，应作为生态保障，优先发挥保障作用。具体评价内容包括土地资源、水资源、环境资源、生态资源等构成的建设空间、农业空间、生态空间的评价。

资源环境承载力评价示意图（图片根据网络整理）

国土空间开发适宜性评价，是反映国土空间对城镇开发、农业生产、生态保护承载的适宜程度，主要基于地理信息系统平台，通过对适宜性（基础性）指标和约束性指标以及要素的分析，针对国土开发过程中的约束和适宜程度，判断区域各类国土空间适合进行开发的适宜性等级。

适宜性（基础性）指标包括但不限于如地形地貌、交通干线影响、区位优势、人口集聚度、经济发展水平等；约束性指标包括但不限于如自然灾害影响、可利用土地资源、可利用水资源、环境容量、生态约束条件、灾害评价等。

国土空间开发适宜性评价指标示意图（图片根据《四川省国土空间开发适宜性评价》整理）

3关于开展“三区三线划定”工作

划定“三区三线”，是整合相关空间性规划的管控分区，统一规划基础、促进“多规合一”的重要举措，是统一各类空间性规划用途管控的核心，其划定基础是开展资源环境承载力评价和国土空间开发适宜性评价，全面摸清并分析国土空间本底条件。

“三区三线”主要指生态空间、城镇空间（亦即建设空间）和农业空间，以及生态保护红线、城镇开发边界和永久基本农田保护线。其中生态空间主要是针对具有自然属性、以提供生态服务或生态产品为主体功能的国土空间，包括森林、草原、湿地、河流、湖泊、滩涂等各类生态要素。

因此，在划定上，要落实最大程度保护生态安全、构建生态屏障的要求。其对应的刚性管控线为——生态保护红线，按照生态环境部和国家发展改革委印发的《生态保护红线划定指南》，明确生态保护红线主要是指在生态空间范围内具有特殊重要生态功能、必须强制性严格保护的区域，是保障和维护国家生态安全的底线和生命线。

通常包括具有重要水源涵养、生物多样性维护、水土保持、防风固沙、海岸生态稳定等功能的生态功能重要区域，以及水土流失、土地沙化、石漠化、盐渍化等生态敏感脆弱区域。其总体管控要求是突出“三个不”，即确保生态功能不降低、面积不减少、性质不改变。

城镇空间（亦即建设空间）主要是以城镇居民生产生活为主体功能的国土空间，主要承担城镇建设和发展城镇经济等功能的地域。其对应的管控线即为城镇开发边界，城镇开发边界是一定时期内可以进行城镇开发和集中建设的地域空间边界，是一条城镇空间管控的政策线，需要根据城镇规划用地规模和国土开发强度控制要求，兼顾城镇布局和功能优化的弹性从严划定。

在等级序列上，包括省、市、县三级，通过城镇开发边界的划定，进一步明确城镇集中建设区和非集中建设区。其中城镇集中建设区为规划集中连片、规模较大、形态规整的地域，包括城镇及各类集中建设的开发区、产业园区等。

农业空间主要是以农业生产和农村居民生活为主体功能，承担农产品生产和农村生活功能的国土空间，包括永久基本农田、一般农田、耕地、园地、畜牧与渔业养殖等农业生产空间，以及村庄等农村生活空间。

其对应的管控线为——永久基本农田保护线，一般经国务院有关主管部门或县级以上地方人民政府批准确定的粮、棉、油生产基地内的耕地须划为永久基本农田保护线，主要包括蔬菜生产基地、农业科研与教学试验田，已经建成的标准农田、高标准基本农田，集中度、连片度较高的优质耕地，相邻城镇间、交通干线间绿色隔离带中的优质耕地等。

4关于规划编制序列

就国土空间规划编制的层级而言，目前基本达成的共识为建立国家、省、市、县、镇五级编制体系，在序列上亦基本为下位遵从上位，形成纵向传导体系，逐层进行编制。

省级层面下，市与县级国土空间规划可同步编制，一方面能够缩短规划传导周期，增强规划的时效性、针对性。另一方面，市级规划能够有效掌握和合理反映区县级政府意图，提高规划科学性。区县级规划能够及时校核、检验市级规划成果的精准度和有效性，形成良性互动。同时，需要建立横向传导编制体系，即各层级国土空间规划需要同步启动各层级的专项规划，进而形成完整的规划体系，以更好的支撑国土空间规划体系。

Part.3

国土空间规划编制的几点认识

国土空间规划作为一项承担对各专项规划指导与约束作用的全新规划类型，在编制方面，尽管目前尚未有明确的规范标准，但总体应注重以下几个方面：

第一，不论采用何种技术手段，均应研究如何发挥战略性、科学性，起到协调性作用的问题。

第二，在工作方法上，首先应建立底线发展思维，以开展资源环境承载力评价和国土空间开发适宜性评价为代表的“双评价”为基础。

第三，“三线”划定是未来国土空间管控的主要依据，因此，生态保护红线、永久基本农田保护线需要从严划定，城镇开发边界线需要适应城镇发展的不确定性，注重刚性与弹性的结合，适度预留弹性。

第四，在规划编制序列上，需要纵向与横向双向传导，同步推进。

文章来源丨新土地总工办